한국지방재정공제회 한국옥외광고센터

옥외광고물 제도를 검토함에 있어 법적 논점에 대해서 

2023년 4월 4일

【포인트】 

・옥외광고물 제도에 대해 지금까지 법제적인 논의는 충분히 이루어지지 않았다. 

・도로, 공원 등 공적 공간에 대해서는 공공기관과 민간 제휴로 활용해 가는 움직임이 공물관리법 측면에서 생겨났고, 민간 사업자측의 수익원으로서 광고물 게시에 대한 규제 방법이 논의되고 있다. 

・재개발 등에 따른 대규모 디지털 사이니지의 게시가 증가하고 있고, 디지털 사이니지를 광고물로서 규제 대상으로 하고 있는 옥외광고물 제도에 있어 새로운 기술인 디지털 사이니지에 대응할 규제 방법도 논의되고 있다. 

・그 외에도 폭넓게 옥외광고물 관련 논점에 대해 심층적으로 연구해 나가고자 한다. 

1. 들어가며 

옥외 광고물법은 전후 얼마 되지 않은 1949년에 제정된 오래된 법률이지만, 현재까지 옥외 간판 등의 광고물을 규제하는 법률로서 운용되고 있고 최근에는 중심 시가지에서 다수 볼 수 있게 된 디지털 사이니지도 규제하는 사실상 유일한 법률인 점 등 여전히 중요한 위치를 지니고 있다. 한편, 동법의 규율 밀도가 낮고 규제 내용의 실질적인 면은 도도부현·정령지정도시 등의 조례에 위임하고 있기 때문에 제도의 문제점 파악이 어려워 지금까지 제도로서의 해결과제 분석이 충분히 이루어져 왔다고는 말하기 힘든 상황이다. 토지종합연구소에서는 이러한 상황을 전제로 학식과 경험을 지닌 분들을 중심으로 한 「옥외광고물 관련 제도와 운용방법 연구회」(구성 멤버 등은 다음 URL 참조. https://www.lij.jp/kenkyukai.html)를 구성해 검토를 시작했다. 하지만, 지금까지 연구가 충분히 축적된 분야가 아니기 때문에, 본고에서는 법적 논점에 대한 가설을 제시하고자 하니 여러분들의 많은 의견과 제안을 부탁드리고 싶다. 

2. 전제로서의 현상 인식 

법적 논점을 논의할 전제로서 다음과 같은 점에 유의하고 있다. 

① 1. 에 언급한대로, 옥외 광고물법은 골격만을 정하고 있고, 실제적인 규제 내용은 도도부현, 정령시 등이 정하는 조례로 규율되고 있다는 점. 

② 실제 조례 내용을 보면, 국토교통성이 기술적인 조언으로 발행중인 「옥외광고물 가이드라인」에 준거하는 조례가 많고, 나아가, 이 가이드라인을 해설한 『옥외광고물의 지식』(교세이, 2019) 역시   도도부현 등의 담당자에게 비교적 많이 읽히고 있다는 점. 

③ 지방공공단체 직원들에게 들은 바에 따르면, 지방공공단체의 옥외광고물 담당자는 인원과 예산도 없어 새로운 대응을 하기 어려운 상황에 있다는 점. 예를 들면, 심의회 등 제3자 기관의 운용경비조차 예산 확보에 고생하고 있는 상황인 점. 

④ 지방공공단체 직원은 디지털 사이니지 등의 새로운 광고 기술에 대한 대응에 곤란을 겪고 있다는 점. 

3. 국가가 주체적으로 대응해야 할 법적 논점의 안

(가) 옥외 광고물법의 규율밀도가 낮아 법개정을 해야만하는 부분은 원칙적으로 적다. 실제 규제내용을 정하는 지방공공단체가 제정한 조례내용 및 그 조례운용 관련사항에 해결과제가 존재하고 있을 가능성이 높다.

(나) 이 조례내용 및 조례운용 관련 해결과제에 대해서는「옥외광고물 가이드라인」등의 기술적인 조언을 통해 국가로서의 지견 등을 지방공공단체에 정보 제공해 나가고 있다. 

(다) 다만, 굳이 옥외 광고물법 자체에 대한 해결과제를 제시하자면, 다음 3개 부분에 대해서 논의의 여지가 있지 않을까 하고 생각한다.

(라) 첫번째는 도로구역을 금지구역으로 하는 규정에 관한 것이다.

① 지사가 양호한 경관 또는 풍치(이하「경관 등」이라 함)를 유지하기 위해 필요하다고 지정한 도로(이에 접하는 구역 포함)에 대해, 옥외 광고물법 제3조에서는 금지구역이 될 수 있다고 규정하고 있다. 이 중 도로에 대해서는 지정실태가 도시에 따라 크게 다르지만, 원칙적으로 모든 도로를 금지구역으로 하는 실태가 상당부분 존재한다.

② 도로는 그 자체가 양호한 경관 등을 가진다기보다는 그 주변의 구역과 일체가 되어 좋은 경관 등을 갖는 경우가 대부분이라고 상정된다(이 점은 옥외 광고물법 제3 조 제5호의 공원 등과는 다른 점이기도 하다). 그렇다면, 예를 들어, 상업지역 등과 같이 도로 주변 자체가 그다지 양호한 경관 등을 갖고 있지 않은 경우, 이 도로를 금지구역으로 하는 것은, 표1에 보이는 것처럼 길가 상업지와 도로에서의 규제 내용이 허가와 금지로 나뉘어져 일관성 없는 상황이 발생할 가능성이 있다. (그림 1에 나타난 바와 같이, 광고물B와 광고물A 는 경관 등의 관점에서는 거의 같은 영향을 끼침에 비해 광고물A 는 원칙적으로 금지, 광고물B 는 허가 기준을 만족시키기 때문에 허가가 가능하도록 되어 있다. 이 상황을 「일관성 없는」이라고 가설적으로 설명하고 있다). 

그림1. 도로상과 길가의 광고물 이미지 

출처) https://www.lij.jp/news/research_memo/20230404_2.pdf

③ 그럼에도 불구하고, 도로구역을(도도부현 지정이라는 요건을 붙이고 있지만)옥외광고물 금지구역으로 하는 암묵적인 전제로서는 지금까지 도로법이 도로 구역내에서의 광고물을 금지하고 있었던 점이 배경에 있을 가능성이 있다. 가령 그렇다면, 2020년 도로법 개정에 따라 도로법 제48조 20 이하에 근거해, 광고물 게시가 가능한 「보행자 편리 증진 도로 제도」 등 도로상에서의 광고물 게시가 적극적으로 자리매김된 현 시점에서는 옥외 광고물법상 도로구역을 금지구역으로 하는 규정 자체가 정책적으로 적절한가에 대한 여부가 논점이 될 가능성이 있다. 

(마) 두번째는 옥외광고물과 경관법의 조정 규정에 관한 것이다

① 옥외 광고물법과 경관법의 관계에 있어 경관법에 근거한 경관 계획 구역 내 신고는 경관법 시행령 제10조 제 4호에 따라 필요하지만, 옥외 광고물법에 근거한 허가 등의 수속은 필요하지 않다. 한편, 옥외 광고물법 제6조에 근거해 옥외광고물 조례가 경관계획을 따를 것을 요구하고 있음에도, 이 규정은, 옥외광고물 조례제정 주체와 경관행정단체가 동일한 경우 조례의 수정을 요구하고 있지만, 조례주체와 경관행정단체간 인식차이가 있을 경우에는 적용되지 않도록 되어 있다. 

② 그 결과로서 옥외광고물 조례주체와 경관행정단체간에 인식차이가 있을 경우에는 경관계획에서 정한 광고물에 대한 제한내용을 어디에서도 체크할 수 없게 된다. 

③ 이 자체를 입안 담당자가 의도했는지에 대한 여부는 불분명하지만, 표1 (역자: 원문의 표2를 표1로 수정)의 2번째 행의 패턴은 400개 이상의 시정촌에 해당하는 것(상세 데이터는, 누마타 마미코(沼田麻美子)외 「옥외광고물에 있어 옥외광고물 행정과 경관 행정의 실태 및 해결과제에 관한 연구―지자체에서 표출되는 해결과제를 통해―」일본 건축학회 계획계 논문집 88권(2023) 804 호 참조) 이라는 점에서 이것의 개선 자체가 논점이 될 가능성이 있다. 

표 1. 옥외 광고물법과 경관법과의 수속절차 조정규정 

(비고)경관계획 임의사항으로서 광고물 관련 행위제한 기재를 전제로 하고 있음. 

출처) https://www.lij.jp/news/research_memo/20230404_2.pdf

④ 또한, 경관계획에 근거한 신고와 옥외광고물 조례에 근거한 허가란 2개의 수속에 있어서 그 심사 내용 실태 등을 바탕으로 애초에 어느 쪽 수속에 맞춰 일체화해야 하는가에 대한 것도 논점이 될 것이다.

참고자료

토지종합연구소리서치·메모